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《人民法院报》2018年2月25日A03版:建设法治政府 用好行政审判这杆“秤”
作者:顾建兵、刘昌海    发布时间:2018-02-26 打印 字号: | |




    截至2017年末,江苏省南通市行政审判已经走过了30年风雨历程。30年来,该市两级法院共审理各类行政案件近3万件。近日,江苏省南通市中级人民法院精选出具有代表性的行政审判案例向社会发布。这些案例,从不同侧面反映出行政诉讼在南通实施的不平凡历程。

    护照被扣状告公安局

    马某在多米尼加驻香港总领事馆购买了多米尼加国护照,并持该护照多次出入境。南通市公安局将马某持有的多米尼加国护照扣留审查,并在该护照上我国有关部门原签证页上做不承认标记。马某诉至南通市通州区人民法院,要求判决撤销公安局扣押护照及在护照上打叉注销的行为。

    法院经审理认为,我国不承认中国公民具有双重国籍。定居国外的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。马某虽持有多米尼加国护照,但从未在该国定居,也未提供申请退出中国国籍获得批准的证据材料。公安机关根据国籍法的规定,确认马某为中国公民,不承认其多米尼加国籍,根据公安部和外交部的规定在马某护照上作不承认标记,合法有据。

    ■法官评析

    本案是因护照管理引起的行政案件,以前相关部门认为公安机关的上述行为是国家行为,不属于人民法院受案范围。南通法院则认为,国家行为有特定内涵,公安机关所实施的行为是针对护照持有人马某作出的,产生的是护照行政管理法律关系,是可诉的具体行政行为。判决后,这一案件的审理得到了广泛认可,最初不理解法院受理该案的公安机关,也认为法院的审理和判决有理有据,马某接到判决后也表示心服口服。

    政府发售楼“忠告”被诉

    南通市房管局和崇川区政府联合在《南通日报》上发布“忠告”,其主要内容为:滨江花园是经市政府批准专门用于狼山景区建设拆迁安置的低价位商品房,未经狼山景区管委会认定的对象不得购买入住。因政府不能安排拆迁户选购,造成两原告某房地产开发公司资金周转困难,故向法院提起诉讼,以“忠告”侵犯其对商品房的自主销售权为由请求撤销并赔偿其经济损失200万元。两被告辩称“忠告”是政府对市民的一种服务行为而非独立的行政行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

    法院经审理认为,本案若仅对“忠告”这一纠纷的导火索进行审查并作出裁判,并不能解决双方业已存在的深层次纠纷,还极有可能加剧相互间的冲突和对立。为此,合议庭一方面坚持认为原告的起诉符合行政诉讼的受案范围,另一方面调动各方面的有利因素,将案件的协调和进展情况及时与市政府进行沟通,以求得更多的支持和配合。经过多次协调,政府最终同意收购部分低价位商品房。法院还督促相关部门对交房及付款时间等事项制定了详尽的收购及安置方案,既体现了滨江花园的建设初衷,又满足了原告合法、合理、合情的诉求。此后双方均按约履行,滨江花园二期工程如期建成,充足的安置房源确保了南通市安居工程的稳步实施。本案原告以纠纷已协商解决为由撤回起诉。

    ■法官评析

    此案审理时正值年末岁尾,但法院没有因此而使协调工作演变为“马拉松”,合议庭成员各负其责、紧锣密鼓、步调一致,最终通过协调“修成正果”。该案件的处理对于开展行政案件的协调工作启发深刻:第一,合法性判断是协调工作的基调和方向。否则,很难使协调方案经得起法律的考验。第二,要善于调动各方面的力量。行政诉讼所调整的法律关系具有广泛性和交叉性,特别是对一些社会影响较大,矛盾随时可能升级、激化的案件,法院在采取协调这种柔性手段时,除了要有足够的耐心争取当事人的配合外,还应做到与政府相关部门的及时沟通。第三,协调不是“和稀泥”,不可忽视甚至无视法律的规制。并非所有的行政纠纷都适合以协调的方式解决,否则,司法的权威和公信将丧失殆尽。

    上班途中受伤引工伤争议

    上班途中的陈某与驾驶电动自行车的陆某发生碰撞,陈某受重伤。陈某所在公司向启东市劳动和社会保障局提出工伤认定申请。启东市劳动和社会保障局认定陈某所受事故伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定,不属于工伤。

    陈某不服,向法院提起诉讼,请求判决撤销上述工伤认定决定书并判令启东市劳动和社会保障局重新作出工伤认定决定。

    法院经审理认为,根据法律规范及国家的强制性标准,电动自行车有着严格的技术参数要求,而只有当电动自行车符合了强制性的技术参数要求,才能将其界定为法律意义上的非机动车。如果在工伤认定中无视突破技术参数“电动自行车”的机动车属性,将其视为非机动车,让劳动者本人承担电动车管理秩序混乱的不利后果,这对劳动者而言

    是极不公平的。发生交通事故的电动车在最高车速上达到了机动车的标准,故其在危险程度上也具有了与机动车同样的安全风险。《工伤保险条例》之所以将因机动车事故所受伤害确定为工伤认定的范围,立法的本意也是考虑到机动车事故的高风险性,基于同样的风险而在工伤认定中进行区别对待,同样也不符合同等情形同等对待的原则。因此,启东市劳动和社会保障局对陈某所受伤害不予认定工伤不仅有违立法本意,同时也忽视了肇事车辆的本身属性,属适用法律错误,应予撤销。

    ■法官评析

    让法律规定的缺陷在适用过程中得到矫治,可以说是法官的良知对社会的最大贡献,也是体现司法公正、公信的最高境界。本案承办法官从社会现实出发,站在司法能动主义的立场上进行利益衡量,并根据劳动立法目的及相关法律原则,准确理解《工伤保险条例》规定的基本精神,对“机动车”范围采取扩大解释,确定电动自行车的设计车速突破国家强制性标准,带来具有与机动车同等的安全风险时可视为机动车,职工在上下班途中遭受此类车辆事故伤害的应当认定为工伤。本案终审判决后不久,法律规定就进行了修改,删除了交通事故中对交通工具的限制条件。

    94次申请政府信息公开

    陆某及其父亲、伯母三人以生活需要为由,分别向南通市政府、南通市城建局、南通市公安局等多个机关共提起至少94次政府信息公开申请,要求公开市政府财政预算报告、拥有公车数量、牌照号码及品牌、政府信息公开年度报告、市拘留所被拘留人员伙食费标准等信息。

    陆某等三人在收到相关政府信息公开答复后,分别向省政府、省公安厅、市政府等共提起至少39次行政复议,之后又分别以答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误,未注明救济途径”等为由向南通中院、如东法院、港闸法院提起至少36次行政诉讼。

    法院经审理认为,获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利,但公民在行使权利时,应当按照法律规定的方式和程序进行,接受法律及其内在价值的合理规制。陆某不间断地申请公开政府信息,真实目的并非为了获取和了解所申请的信息,而是借此表达不满情绪,并向政府及相关部门施压,以实现拆迁补偿安置利益的最大化。陆某所提起的诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信,违背了诉权行使的必要性,因而失去了权利行使的正当性,属于典型的滥用诉权行为,应裁定驳回陆某的起诉。

    ■法官评析

    本案是全国法院首例“限制诉权”典型案例。此案的裁判,实质是要通过规制滥用信息公开申请权和起诉权,矫治政府信息公开制度异化的状态,以保障那些真正需要政府信息和司法救济的人们得偿所愿。公平正义的理念,必然要求司法更有效率,更注重规则治理,更有利于形成正确的社会预期,以降低社会成本,更充分发挥其社会治理功能,这是本案留给我们的更深层次的思考。

    违法强拆损失由政府赔

    周某未经行政许可,将原有附属用房拆除,新建附房两间。镇政府认为周某属于未经批准擅自建房,严重影响城乡规划,于是作出限期拆除决定书,并于同月12日组织强制拆除,但强拆前未对屋内的物品进行登记、公证,也未将物品搬离、保存和移交。周某不服,提起行政诉讼,法院生效判决确认镇政府强拆行为违法后,周某提起赔偿诉讼。

    法院经审理认为,一、行政机关因其违法行政强制行为,导致行政相对人客观上无法举证证明因该行政强制所致实际财产损失的,该举证证明责任转移由行政机关负担。二、对行政相对人所主张的、双方均未能举证证明的财产损失,人民法院有权裁量决定损失的合理范围和价值。三、公民违法建设的法律责任不能扩大到其合法的私有财产。某镇政府违法强拆案涉房屋,应当对周某某户的合法财产损失,承担全部赔偿责任。

    ■法官评析

    对于应当拆除的违法建设,在实施强制拆除行为前,必须做到事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、符合法定程序。本案审判旨在监督和促进行政机关更加严格依法行政,切实增强产权保护意识。本案的判决对于司法审查中如何合理确定行政强拆相对人的财产损失具有较大的参考意义。

    本案裁判文书还在全国法院行政审判优秀业务成果评选活动中获得了一等奖。最高人民法院认为,本案系政府实施违法强拆引发的国家赔偿诉讼,意义重大,社会反响强烈,本案的二审裁判文书说理透彻、论证严密,具有很强的逻辑性,不仅彰显了裁判公正,还让双方当事人口服心服。

    ■司法观察

    以高质量行政审判

    助力法治政府建设

    行政审判的职能是监督行政机关依法行政,保护公民、法人和其他组织合法权益,促进民主法治进程。近年来,随着全面建设小康社会的加快推进和民众依法维权意识的不断增强,行政诉讼案件与日俱增,并呈现原告诉求多元化、群体性纠纷增多、案件审理难度增大等特点。南通法院在回顾总结行政审判30年风雨历程的同时,通过大量调研分析,对新形势下如何以高质量行政审判助推法治政府建设,提出了以下四点对策:

    一是打造高质量行政审判队伍。引导法官树立正确行政审判理念,既注重保护当事人的诉权,坚定不移推进立案登记制,又注重解决滥诉问题,加大对恶意诉讼、滥用诉权、缠诉缠访等行为的打击力度。加强行政审判力量配置,让更多经验丰富的法官加入到行政审判队伍,同时培养年轻的专业法官。加强学习培训,加大对新类型、疑难复杂行政案件及新法律法规、司法解释、典型案例的研究力度,统一裁判标准和尺度。通过开展裁判文书评查、优秀裁判文书评选等活动,提升法官释法说理、依法裁判的能力和水平。

    二是完善行政审判工作机制。实施行政案件集中管辖和异地管辖,有效整合行政审判资源,最大限度排除外界干预。推进行政审判庭审实质化,发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权和公正裁判中的决定性作用。针对各类行政案件的不同特点,实行行政案件繁简分流,组建专业审判团队,实现简案快审和繁案精审,提升行政审判效率和专业化水平。

    三是建立与行政机关的良性互动机制。完善信息沟通机制和重大案件、重要事项协调机制,通过召开联席会议、工作座谈会、发出司法建议等方式,定期通报交流信息、分析阶段性行政审判动向、及时研究重大疑难问题和具有普遍性、代表性问题,统一司法理念,形成预防和化解行政争议的强大合力。充分发挥司法能动作用,努力寻求在法律框架内协调、根源化解行政争议的有效方法,增进行政机关与行政管理相对人的理解和信任,在利益平衡中实现行政机关和行政管理相对人的双赢。

    四是加强行政审判调研和法治宣传力度。面对行政审判实践中遇到的新情况、新问题和疑难复杂案件,注重通过理论研究和调查分析,及时总结审判经验,形成裁判观点,指导和推进审判实务。加强对重大案件、典型案例的司法宣传力度,通过庭审直播、定期发布典型案例等方式,做好以案释法工作,让履行审判职能过程变成普法过程,营造良好法治氛围。
责任编辑:海安法院